Hankintamenettelyn valinta – onko sillä väliä?
Mitä merkitystä menettelyn valinnalla on julkista hankintaa tehtäessä? Tosiasia on, että tällä voi monessa tapauksessa olla merkittävä vaikutus siihen, jos hankinta onnistuu tai epäonnistuu. Hankintamenettelyn valinta tulisi riippua siitä, miten hyvin hankintayksikkö tuntee ja osaa yksilöidä hankintakohteen ja sen monimutkaisuuden sekä millä tarkkuudella hankintayksikkö osaa tarkentaa sopimusehtoja jo ennakkoon. Pahoin pelkään, että hankintayksikön osaaminen ohjaa menettelyn valintaa, eikä tämä osaaminen välttämättä aina kata eri menettelymalleja tai näiden käyttötapaa.
Tämän kirjoituksen tarkoituksena on valaista yleisimpien hankintamenettelyjen eroavaisuuksia ja esimerkkien avulla näyttää mitä menettelytapaa milloinkin kannattaa käyttää. Laki julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (1397/2016) sisältää kourallisen erilaisia EU-hankintoihin soveltuvia hankintamenettelyjä. EU-hankinnoilla tarkoitetaan hankintoja joiden arvioitu arvo ylittää EU-kynnysarvon. Mikään ei tosin estä hankintayksikköä soveltamasta samoja menettelyjä myös arvoltaan pienempiin hankintoihin, mutta käytännössä monella hankintayksiköllä on omat ohjeensa EU-kynnysarvon alittaville hankinnoille.
Avoin menettely
Avoin menettely on luultavasti yleisin EU-hankintoihin sovellettava hankintamenettely, mahdollisesti siksi että hankintayksiköt katsovat omaavansa eniten osaamista ja kokemusta tästä menettelystä. Avoimessa menettelyssä tarjouspyynnön liitteenä julkaistaan esimerkiksi hankintakohteen vaatimusten erittelyt sekä lopulliset sopimusehdot ja sopimusluonnos. Kaikilla halukkailla tarjoajilla on mahdollisuus jättää tarjous tarjousajan puitteissa ja voittaja valitaan tarjousajan umpeuduttua näiden tarjousten välillä tarjouspyynnössä eriteltyjen valintaperusteiden avulla.
Avoin menettely soveltuu käytettäväksi silloin, kun hankintayksikkö tuntee hankintakohteen ja osaa ennalta määritellä tarpeensa ja hankintakohteelle sekä sen toimittajalle asetettavat vaatimukset. Hankintayksikön on myös oltava tietoinen niistä ehdoista, joilla tarjoajat ovat valmiita solmimaan sopimuksen ja kustannuksien karkaamisen estämiseksi hankintayksikön on myös laadittava luonnos tasapainoisesta sopimuksesta. On muistettava, että tarjoajat loppukädessä hinnoittelevat hankintasopimuksen ja siksi on tärkeää, että avoimessa menettelyssä selvennetään sopimusehtoja. Miksi? Koska muissa tapauksissa tarjoajat laativat tarjouksensa omat toimitusehdot huomioiden tai käyttävät lähtökohtana sitä, mitä he itse pitävät kohtuullisena kyseiselle hankintakohteelle. Tämän seurauksena tarjoukset eivät ole keskenään vertailukelpoisia. Tämä myös nostaa valitusten riskiä eivätkä hankintayksikön saamia tarjouksia välttämättä voida pitää sitovina, sillä voittaja todennäköisesti halua neuvotella sopimuksen ehdoista. Tämä on omalta osaltaan haasteellista sekä taloudellisesta että hankintaoikeudellisesta näkökulmasta.
Rajoitettu menettely
Rajoitettu menettely muistuttaa avointa menettelyä ja myös soveltuu samoihin tilanteisiin kuin avoin menettely. Rajoitettu menettely eroaa avoimesta siten, että hankintayksikkö voi rajoittaa tarjoajien lukumäärää. Itse menettely koostuu soveltuvuuden arvioinnin kierroksesta sekä tarjouksia vertailevasta kierroksesta. Nämä vaiheet kuuluvat kyllä myös avoimeen menettelyyn, mutta tällöin ne tehdään samanaikaisesti. Rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen, johon vastaamalla kaikki tarjoajat voivat ilmaista kiinnostuksensa osallistua hankintaan. Hankintayksikkö käy tämän jälkeen soveltuvuuskierroksella läpi tarjoajat, ja valitsee (vähintään viisi), jotka tämän jälkeen voivat antaa tarjouksensa. Soveltuvuusehtojen (vähimmäisehdot) on käytävä ilmi hankintailmoituksesta. Valitut tarjoavat jättävät tämän jälkeen tarjouksen, minkä jälkeen hankintayksikkö vertaa näitä sen aikaisemmin hankintailmoituksessa ilmoitettuihin vertailuperusteisiin.
Rajoitettu menettely soveltuu hankintoihin, joihin hankintayksikön arvion mukaan on monta potentiaalista tarjoajaa. Erottamalla soveltuvuuden arvioinnin tarjousten vertailusta ja rajoittamalla tarjoajien määrää, voi hankintayksikkö helpottaa sen tarjousten vertailusta aiheutuvaa työtä. Aivan kuten avoimen menettelyn kohdalla, vaatii myös rajoitettu menettely sen, että hankintayksikkö jo etukäteen osaa täsmentää hankintakohteen, vertailuperusteet sekä toimitusehdot.
Neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely
Neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttäminen edellyttää hankintalaissa säädettyä erityistä perustetta näiden soveltamiselle. Lyhyesti kuvattuna näitä sovelletaan tilanteisiin, joissa hankintakohde on sovitettava tai mukautettava juuri hankintayksikön käyttöön tai tilanteisiin joissa hankintakohde on monimutkainen ja vaatii siten neuvotteluja tai mikäli hankintayksiköllä on tarvetta selvittää ja mitigoida hankintaan liittyviä riskejä tai taloudellista puolta.
Nämä menettelyt soveltuvat tilanteisiin joissa hankintayksikkö kyllä tietää tarpeensa, mutta ei välttämättä pysty yksilöimään hankintakohdetta vaadittavalla tarkkuudella tai tiedä mitä ratkaisuja markkinoilla on olemassa tai ehkä tiedä millä ehdoilla hankintaa tulisi lähestyä. Monessa tapauksessa hankintayksikkö tarvitsee yksittäisen tuotteen sijaan jonkun toiminnallisuuden tai ratkaisun. Hankintayksikön on näissä tapauksissa neuvoteltava tarjoajien kanssa, jotta se saa tarpeeksi tietoja tarjolla olevista ratkaisuista, näiden soveltamismahdollisuuksista, hintaan vaikuttavista tekijöistä, toimitusehdoista sekä toimitus- ja ylläpitoratkaisuista. Neuvottelujen tarkoitus on antaa hankintayksikölle tarpeeksi tietoa lopullisen tarjouspyynnön tai sopimusehtojen laatimiseksi. Tavoitteena on, että hankintayksikön saamat tarjoukset vastaavat sen tarpeita ja budjettia.
Neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely ovat ainoat menettelytavat jotka sallivat hankintayksikön käydä keskusteluja tarjoajien kanssa hankintamenettelyn ollessa vielä käynnissä. Tämä ei toki tarkoita vapaamuotoisia neuvotteluja, vaan päinvastoin – nämä vaativat hyvää suunnittelua, jotta vaatimus tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta täyttyy. Lyhyesti menettelyt perustuvat prosessiin, jossa hankintayksikkö ensimmäisessä vaiheessa julkistaa ilmoituksen, johon vastaamalla voi osallistua neuvotteluihin/vuoropuheluun. Tässä vaiheessa hankintayksikön on voitava kertoa tarpeistaan sekä tarjoajilta vaadituista minimivaatimuksista, kuten taloudellisesta tilanteesta sekä kokemusta samankaltaisista hankinnoista. Vaatimukset täyttävät hakijat kutsutaan sitten vuoropuheluun. Neuvotteluihin osallistuvien lukumäärää on mahdollista rajoittaa.
Neuvottelut koostuvat normaalista useammasta eriteemaisesta neuvottelusta, kuten teknisiä ratkaisuja koskevasta neuvottelusta, tai toimitusta ja sen ehtoja käsittelevistä neuvotteluista. Näistä teemoista voidaan myös keskustella luottamuksellisesti jokaisen ehdot täyttäneen tarjoajan kanssa. Neuvottelutapaamisten avulla hankintayksikkö voi paremmin tunnistaa sille sopivin ratkaisu, ratkaisun kustannusrakenne on ja miten tarjouspyyntöä voidaan muokata jotta sen kustannukset pysyvät toivottuina sekä minkälainen sopimus hankinnasta kannattaa laatia. Neuvotteluiden päätyttyä hankintayksikkö laatii lopullisen tarjouspyynnön ja voittaja valitaan tarjoajien tekemisen tarjousten perusteella.
Neuvottelumenettelyissä pyritään usein sopimusneuvottelujen avulla saada tarjoajat parantamaan tarjouksiaan, kun taas kilpailullisen neuvottelumenettelyn tarkoituksena on usein verrata ja arvioida ei ratkaisuvaihtoehtoja. Tämä ei tosin ole kiveen hakattu, vaan myös muut asiat vaikuttavat menettelyn valintaan. Näiden menettelyjen etu on, että hankintailmoitus elää prosessin aikana ja hankintayksikkö voi toiminnallaan edesauttaa parempien ja edullisempien tarjousten saamista muokkaamalla ilmoitusten sen tarpeiden mukaa. Minimiehdot pois lukien, kilpailullisen menettelyn yhteydessä voidaan neuvotella hankinnan eri osista ja hankintayksikkö voi esimerkiksi saada vinkkejä tarjousten vertailemiseen, mikä omalta osaltaan edesauttaa ratkaisevien kriteerien määrittämisessä.
Raamit tarjousten vertailulle tulee toki olla, esimerkiksi se, että voittaja valitaan laadun ja hinnan perusteella, mutta se miten laatu määritellään voi elää hankintaprosessin aikana. Tämä voi olla hankintayksikölle arvokasta. Tällä tavoin hankintayksikkö voi määritellä sen tarpeen kannalta keskeiset valintaan vaikuttavat kriteerit joka samalla täyttävät puolueettomuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksen.
Kuulostavatko neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely kovin monimutkaisilta? Nämä menettelytavat vaativat toki hankintayksiköltä suunnittelua, aikaa ja paneutumista ja näitä käytetäänkin siksi etenkin arvokkaimmissa hankinnoissa. Kokemuksemme mukaan nämä menettelytavat voivat kuitenkin säästää rahaa ja lopullisissa tarjouksissa sijoitetulla ajalla ja resursseilla on yleensä hyvä tuotto. Huolellisesti käydyt neuvottelut ja vuoropuhelut johtavat usein alkuperäisiin verrattuna edullisempiin tarjouksiin ja hankintoihin jotka vastaavat hankintayksikön tarpeita.
Lopuksi
Lopuksi voidaan todeta, että hankintamenettelyn valinnan tulisi harkittu päätös jossa otetaan huomioon eri menettelyjen hyödyt ja haitat. Tämä on tärkeää etenkin arvokkaissa hankinnoissa. Valintaa ei tulisi tehdä ainoastaan oman osaamisen mukaan, vaan pyytää rohkeasti apua organisaation ulkopuolelta. Kallein hankinta on sen kohteesta riippumatta se, jota ei suunniteltu tai toteutettu huolella.
