Tekeekö hallitusohjelma lopun sidosyksikköhankintojen villistä aikakaudesta?

Kaksi uudessa hallitusohjelmassa listatuista tavoitteista on julkisten hankintojen tehokkuuden varmistaminen sekä julkishallinnon joustavien toimintatapojen mahdollistaminen. Hallitus haluaa toteuttaa nämä tavoitteet muun muassa uudistamalla sidosyksikköjä koskevaa sääntelyä. Sidosyksikkö on hankintayksikköjen omistama ja määräysvallan piirissä oleva, mutta muodollisesti ja päätöksenteon kannalta erillinen yksikkö. Hallitusohjelmassa on esitetty neljä keskeistä sidosyksiköiden sääntelyä koskevaa muutosta, joista kahteen ensimmäiseen syvennytään tässä artikkelissa hieman enemmän:

1. Yleisen edun huomioon ottavan vähimmäisomistusprosentin (10 %) asettaminen sidosyksikön omistukselle.
2. Lainsäädännön tiukentaminen siten, että sidosyksikköhankintoja voidaan tehdä vain silloin, kun ne ovat kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin markkinoilla toimivat vaihtoehdot tai kun tähän on muu erityisen painava julkinen intressi.
3. Rajaukset julkisen sektorin mahdollisuuksiin tuottaa sidosyksiköissä sellaisia tukipalveluita, joissa on olemassa toimiva markkina, kuten siivous-, taloushallinto-, ruoka- ja ICT-palveluissa.
4. Sidosyksiköiden ulosmyyntirajojen yhtenäistäminen enintään 5 prosenttiin ja enintään 500 000 euroon sidosyksiköiden liiketoiminnasta.

Yleisen edun huomioon ottavan vähimmäisomistusprosentin (10 %) asettaminen

Kenties keskeisin hallitusohjelmassa esitetyistä muutoksista on hankintayksiköille asetettava sidosyksiköiden vähimmäisomistusprosentti, sillä sitä koskevaa sääntelyä ei ole aiemmin ollut olemassa. Hankintayksiköt voivat tänä päivänä käyttää sidosyksikön palveluja erittäin pienen omistusosuuden turvin, kunhan heidän omistusosuutensa täyttää hankintalain (1397/2016) 15 §:n mukaiset määräysvaltaa koskevat edellytykset.

Määräysvaltaa koskevista edellytyksistä on hiljattain tehty huomiota herättävä päätös. Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) on toukokuussa ilmoittanut vievänsä Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen henkilöstöpalvelujen hankinnan Sarastialta markkinaoikeuteen ja esittänyt, että markkinaoikeus määrää Vantaan ja Keravan hyvinvointialueen Sarastia-hankinnan sopimuskauden päättymään ennenaikaisesti. Hyvinvointialue omistaa sidosyksikkö Sarastia Oy:stä vain 0,04 %, ja KKV:n mukaan tällaiset päätöksentekorakenteet eivät täytä hankintalain määräysvaltaa koskevia edellytyksiä. Syyskuussa nähtiin vastaava tapaus, kun KKV totesi, että Varsinais-Suomen hyvinvointialueen (Varha) vuonna 2022 tekemä sidosyksikköhankinta ei täyttänyt hankintalain määräysvaltaa koskevia edellytyksiä. Varha oli tehnyt hankinnan Sarastia Oy:n tytäryhtiö Revire Perintä Oy:ltä, kun Varha hankintahetkellä omisti vain 0,09 % Sarastian osakkeista. KKV:n arvion mukaan Varhalla ei näin pienellä omistusosuudella ole ollut määräysvaltaa Sarastiaan eikä siten Sarastian välityksellä Revireen.

Ehdotettu 10 %:n vähimmäisomistusprosentti tarkoittaisi käytännössä merkittäviä muutoksia sidosyksiköiden omistus- ja päätöksentekorakenteisiin, sillä rajoituksen seurauksena sidosyksiköllä voisi olla korkeintaan kymmenen osakasta. Lainsäädäntöprosessissa on ratkaistava, miten tämä tullaan käytännössä toteuttamaan ja mikä olemassa olevien hankintasopimusten kohtalo tämän seurauksena olisi. Mahdollisia vähimmäisomistusprosentin käyttöönoton seurauksia ovat nykyisten sidosyksikköjen pilkkominen sekä sidosyksikköjen palveluiden palauttaminen pienille kunnille, mikä saattaa aiheuttaa näille huomattavia ylimääräisä kustannuksia. Lainsäädäntöprosessissa on myös otettava kantaa siihen, tultaisiinko uutta rajoitusta soveltamaan taannehtivasti jo aikaisemmin tehtyihin sopimuksiin, ja miten tämä vaikuttaisi tällaisten sopimusten osapuoliin. Lisäksi lainsäätäjän tulee huomioida riski siitä, että sidosyksiköt saattavat pyrkiä kiertämään uusia rajoituksia erilaisin omistusosuusjärjestelyin, esimerkiksi hankkimalla toisistaan 10 %:n omistusosuuden.

Lainsäädännön tiukentaminen – sidosyksikköhankintojen tulee olla kokonaistaloudellisesti edullisempia kuin markkinoilla olevat vaihtoehdot

Tarjouksista on hankintalain 115.1 §:n mukaan valittava kokonaistaloudellisesti edullisin valinta. Kokonaistaloudellisesti edullisin on kyseisen pykälän mukaan tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hankintayksiköt ovat tähän mennessä itse saaneet päättää, minkä kriteerien mukaan hinta-laatusuhdetta ja kokonaistaloudellista edullisuutta arvioidaan kussakin tapauksessa. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hallitusohjelmassa näytetään viittaavan siihen, että kunkin hankintayksikön on harkittava, millä ehdoilla ja millä hinnalla hankinta voitaisiin tehdä yksityisiltä markkinoilta, ja perusteltava, millä perusteella hankinta sidosyksiköltä olisi kokonaistaloudellisesti edullisempi. Vaikuttaa siis siltä, että tämä tiukennus voisi asettaa hankintayksiköille velvollisuuden tulevaisuudessa suorittaa markkinavuoropuhelua tai markkinakartoitusta. Hankintayksiköillä tulee olla riittävästi tietoa markkinoiden ehdoista, esimerkiksi hintatasosta, jotta kokonaistaloudellinen edullisuus voidaan määrittää ja sidosyksikköhankinta perustella. Lainsäätäjän on myös määriteltävä, mitä erityisen painavalla julkisella intressillä tarkoitetaan. Tämän tiukennuksen tehokkuus tulee riippumaan siitä, kuinka korkeat vaatimukset lainsäätäjä asettaa markkinaolosuhteiden tutkimiselle ja kokonaistaloudellisen edullisuuden perustelemiselle.

Tie hallitusohjelmasta lakiin

Hallitusohjelmassa ehdotetut muutokset ovat merkittäviä, ja ne tulevat vaatimaan huolellista valmistelua ennen kuin hallitus voi antaa niistä esityksensä. Työ- ja elinkeinoministeriön kaupallinen neuvos Olli Hyvärinen on puheenvuorossaan Julkisten hankintojen ajankohtaisfoorumissa 9.11.2023 kertonut, että hallitus suunnittelee erityisen hankintatyöryhmän asettamista uudistuksen valmistelemiseksi keväällä 2024. Hankintalain uudistus suunnitellaan tuotavaksi eduskuntaan syksyllä 2025.