Valtiontukien saajat kantavat riskit

Käsillä olevassa oikeustapauksessa kaupunginvaltuusto oli ostanut neljä teollisuuskiinteistöä S Oy:ltä. Valtuusto oli samassa yhteydessä päättänyt solmia perustettavan yhtiön D Oy:n kanssa näitä kiinteistöjä koskevan vuokrasopimuksen vajaaksi kahdeksi vuodeksi sekä esisopimuksen, jonka mukaan kaupunki myy kiinteistöt D Oy:lle viimeistään vuokrakauden päättyessä. Kiinteistöjen omistusoikeus oli tarkoitus siirtyä yhtiölle, sen maksettua viiden vuoden maksuohjelman mukaisesti koko kauppahinnan. KHO katsoi, että yhtiö järjestelyn kautta oli saanut sellaista taloudellista etua, jota se ei olisi saanut tavanomaisissa kilpailuolosuhteissa ja tavanomaisilla markkinaehdoilla. Hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumottiin.

Valtiontukea?

EU:n lainsäädäntö asettaa reunaehdot EU-jäsenmaiden mahdollisuuksille myöntää tukea yritystoiminnalle. Säännösten tarkoituksena on muun muassa taata yhtäläiset toimintaedellytykset EU:n sisämarkkinoilla toimiville yrityksille ja estää jäsenmaita suosimasta kotimaisia yrityksiä erilaisilla tukitoimilla. Kiellettyjä ovat pääsääntöisesti tuet, jotka täyttävät seuraavat kriteerit:

• Julkisia varoja kanavoidaan yrityksiin/taloudelliseen toimintaan;
• Etu on valikoiva eli tuki kohdistuu vain tiettyyn yritykseen tai tiettyihin yrityksiin (esimerkiksi jollekin alalle tai alueelle);
• Toimenpide vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua;
• Toimenpide vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan;

Jotta kyseessä voidaan katsoa olevan valtiontuki, tulee kaikkien neljän kriteerin täyttyä samanaikaisesti.

EU-lainsäädännön lähtökohtana on, että valikoivalla tuella on tai uhkaa olla vääristävä vaikutus EU-markkinoiden toimintaan ja kilpailuun (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 107.1 artikla). Valtiontuki voi tosin olla EU:n sisämarkkinoille soveltuvaa, jos se edistää yleistä taloudellista kehitystä ja SEUT-sopimuksessa (107 artiklan 2 ja 3 kohdat) määriteltyjä tavoitteita. Euroopan komissio on julkaissut yksityiskohtaisia suuntaviivoja siitä, minkälaiset valtiontuet ovat sallittuja ja minkälaisia menettelytapoja tulee noudattaa tukia jaettaessa.

Millä tavalla?

EU-oikeuden sääntelemää valtiontukea voidaan myöntää millä tahansa järjestelyllä, joka täyttää yllä mainitut kriteerit. Kyse voi olla esimerkiksi markkinahintaa edullisemmasta lainasta, markkinahintaa alhaisemmasta kiinteistön vuokrasta tai myyntihinnasta, ei-markkinaehtoisesta pääomasijoituksesta tai pääomituksesta, takauksesta tai verohelpotuksesta. Jotta toimenpidettä voitaisiin pitää valtiontukena, täytyy sen olla valikoiva. Yleiset kaikkiin yrityksiin kohdistuvat toimenpiteet, esimerkiksi yleiset verohelpotukset tai markkinaehtoisen lainan antaminen, eivät ole valtiontukea. Valikoivuus erottaa valtiontuen muista toimenpiteistä, jotka poikkeuksetta koskevat jäsenvaltioiden kaikkia yrityksiä kaikilla talousalueilla (KHO:2020:9).

Miten virheitä voidaan välttää?

Voidakseen toimia lainmukaisesti, tulee julkisen toimijan arvioida jokaisen yksittäistapauksen riski siitä, että suunniteltu toimenpide sisältää kiellettyä valtiontukea. Jos julkinen toimija arvionsa perusteella pitää riskiä mahdollisena, tulee sen, SEUT 108.3 artiklassa säädetyn ilmoitusmenettelyn mukaisesti, tehdä ennakkoilmoitus tuesta tai tukiohjelmasta EU-komissiolle. Komissio, joka vastaa valtiontukien valvonnasta ja hyväksyttävyydestä, arvioi sen jälkeen, soveltuuko tuki sisämarkkinoille. Valtiontukea ei saa myöntää ennen komissio sen hyväksymistä. Jos komissio myöhemmin katsoo, että myönnetty valtiontuki on laitonta, voidaan se periä korkoineen takaisin. Tukea saaneen yrityksen kilpailijat voivat kannella laittomaksi epäillystä tuesta komissiolle.

Komission tiedonannossa julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista kuvataan menettelytavat, joilla julkiset toimijat voivat myydä kiinteistöjä ilman, että kyse on valtiontuen myöntämisestä (tiedonanto on nyttemmin korvattu mutta on edelleen relevantti). Julkisella toimijalla on tiedonannon mukaan periaatteessa kaksi eri vaihtoehtoa kiinteistön myymiseen yritykselle. Ensimmäinen vaihtoehto on tehdä se avoimella tarjouskilpailulla, jolle ei aseteta syrjiviä ehtoja. Toinen vaihtoehto on antaa yhden tai useamman riippumattoman asiantuntijan suorittaa riippumaton arvio ennen myyntineuvottelujen aloittamista. Tällä tavoin markkinahinta voidaan vahvistaa yleisesti hyväksyttyjen markkinoiden tunnuslukujen ja arviointinormien perusteella. Näin vahvistettu markkinahinta on vähimmäisostohinta, josta voidaan sopia myöntämättä valtiontukea. Tiedonannossa asetetaan erityisiä vaatimuksia tarjouskilpailulle, puolueettomalle asiantuntijalle sekä arviolle. Tiedonantoa on sovellettu myös kiinteistön vuokraukseen.

Ratkaisussa KHO:2020:9 KHO totesi, että arvio markkinaolosuhteista edellyttää sellaisen taloudellisen erittelyn tekemistä, jossa otetaan huomioon kaikki ne tekijät, jotka normaaleissa markkinaolosuhteissa toimivan yrityksen olisi tullut ottaa huomioon vastaavassa tilanteessa (myös asia C-39/94, SFEI ym., EU:C:1996:285). Asiassa oli kiinteistöjen arvosta vakuutena esitetty selvityksenä ainoastaan S Oy:n kanssa käydyt hintaneuvottelut. Tämän pohjalta ei ollut mahdollista tehdä asianmukaista taloudellista erittelyä siitä, minkälaisia taloudellisia riskejä kaupungin kannalta mahdollisesti oli sisältynyt kiinteistön edelleenmyynti- ja vuokrausjärjestelyyn. Siten ei myöskään ollut ollut mahdollista arvioida, olisiko kaupungin kanssa samassa tilanteessa oleva yksityinen toimija ollut valmis rahoittamaan D Oy:n kiinteistöhankintaa samoin ehdoin kuin kaupunki. Kun kaupunginvaltuuston päätöksen valmistelussa ei ollut tehty asianmukaista taloudellista erittelyä, kaupunki ei ollut pätevällä tavalla selvittänyt, että kokonaisjärjestely täyttää markkinaehtoisuuden kriteerit EU:n valtiontukia koskevien säännösten mukaisesti. Näin ollen ei ollut mahdollista sulkea pois sitä, että D Oy oli saanut SEUT 107.1 artiklassa tarkoitettua etua. Järjestelyyn osallistuvien yritysten luonne ja laajuus huomioiden ei voitu poissulkea myöskään sitä, että järjestely vaikutti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja ainakin uhkasi vääristää kilpailua.

Yllä kuvatussa KHO-ratkaisussa ja myös aiemmissa KHO-ratkaisuissa (muun muassa KHO:2009:89 ja KHO:2015:72) annettiin ratkaisevaa merkitystä asianmukaisen taloudellisen erittelyn ja valtiontukisääntöjen soveltuvuudesta tehdyn selvityksen puuttumiselle. Tapauksessa KHO:2012:31, jossa KHO katsoi, että kaupunginvaltuuston päätös ei ollut syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginhallitus oli hyväksynyt sopimuksen, joka oli sisältänyt osana kaavoituksen toteuttamista myös tonttien luovutusta koskevia sopimusehtoja. Ratkaisussaan KHO totesi, että sopimuksen toteutumiseen tonttien luovutusta koskevalta osaltaan oli liittynyt useita epävarmuustekijöitä ja useita tarkentavia ehtoja, joiden merkitystä sopimuksen tekohetkellä ei vielä ollut ollut mahdollista arvioida. KHO arvioi, että sopimuksen hyväksyminen ei sellaisenaan ollut toteuttanut järjestelyä, joka väistämättä oli rikkonut EU:n valtiontukia koskevia sääntöjä. Epävarmoissa tapauksissa on siten keskeistä huomioida myös, mitä päätöksen ajankohtana oli mahdollista selvittää.

KHO:n oikeuskäytännössä korostuu siten sen merkitys, että julkinen toimija tapauskohtaisesti selvittää transaktion markkinaehtoja ja arvoa sekä arvioi, onko kyse valtiontuen myöntämisestä. Julkisten toimijoiden lisäksi myös kaikkien yritysten on syytä olla tietoisia valtiontukisäännöistä ja noudattaa mahdollisimman tarkasti EU-komission suuntaviivoja. Vastaanottaja kantaa nimittäin viime kädessä taloudellisen riskin valtiontukisääntöjen noudattamatta jättämisestä aiheutuvista seurauksista.

Vaikuttaako komission 8.5.2020 tekemä päätös vaatimuksiin ja riskeihin?

Euroopan komissio on 5. toukokuuta 2020 päättänyt saattaa voimaan joustavampia sääntöjä valtiontukien osalta ja näin reagoida niihin toimenpiteisiin joihin jäsenmaat ovat ryhtyneet koronaviruksen leviämisen pysäyttämiseksi ja jotka ovat rajoittaneet tiettyjen yritysten mahdollisuutta käydä kauppaa. Heikentynyt maksuvalmius on myös vaikeuttanut yritysten mahdollisuuksia ulkopuoliseen rahoitukseen.  Tämä on johtanut siihen, että komissio nyt sallii julkisen pääomituksen, joka omalta osaltaan helpottaa yritysten mahdollisuutta saada lainaa. Pääomitustuen saamisen ehdot ovat tosin tiukat – pääomitustukea tulee käyttää viimeisenä vaihtoehtona ja sen käyttötarkoitus tulee rajata yrityksen elinvoiman turvaamiseen. Pääomistustuen tulee lisäksi huomioida yleiset edut. Joustavammat säännöt ovat voimassa vuoden 2020 loppuun asti, tosin julkinen pääomitus on sallittua kesäkuun 2021 loppuun. Näitä joustavampia sääntöjä ei kuitenkaan saa ymmärtää niin, että viranomaisiin, valtioon ja kuntiin kohdistuvat vaatimukset esim. päätösten perusteluista ja kannanotoista kaupallisten transaktioiden tukiosuuksista olisivat poistuneet. Joustot ovat kata nimenomaisia tukia eivätkä välttämättä sellaisia kaupallisia transaktioita, joihin liittyy tukiaspekteja puutteellisten viranomaisselvitysten johdosta.

Artikkeli on aikaisemman traineen, Mikael Aution, kirjoittama.